重要通知：
11月25日，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》(以下简称《意见》)公布，这是对新时期实施积极应对人口老龄化国家战略作出的重要部署，是指导未来一段时期我国老龄工作的纲领性文件。《意见》对老龄工作提出了哪些新思路，明确了哪些举措，作出了哪些制度安排？即日起，本刊特邀约国内老龄和养老领域资深专家学者，围绕《意见》中涉及的养老服务体系、健康支撑体系、老年人社会参与、老年友好型社会、银发经济、老龄工作保障等6个方面进行深度解读，以飨读者。
指引新时代老龄工作开新局谋新篇 李志宏
在2000年我国进入老龄化社会之际，党中央、国务院印发《关于加强老龄工作的决定》。时隔21年后，在我国进入老龄社会之际，党中央、国务院再次印发《关于加强新时代老龄工作的意见》(以下简称《意见》)，彰显出党中央、国务院对实施积极应对人口老龄化国家战略的高度关切，对老龄事业高质量发展的高度重视，对广大老年群体的高度关爱。《意见》集中体现了我国老龄理论创新的成果、老龄工作实践经验的结晶，是促进新时代老龄工作开新局、老龄事业谋新篇的纲领性文献。通读学习《意见》，深觉其立意高、内容新、措施实、焦点准，可以概括为“构建一个格局、确立两个理念、定位三个事关、坚持四项原则、聚焦五个重点、实现六项创新、推进七项整合”。
构建一个格局
即构建新时代老龄事业和产业协调发展新格局。人口老龄化的挑战，主要体现在事业发展领域；机遇主要体现在产业发展领域。有效应对人口老龄化就是要做到老龄事业繁荣，老龄产业兴旺。对老年群体而言，事业满足基本养老需要；产业满足多样化养老需求，两者协同发展，才能满足老年人多层次、高品质生活需要。
对此，《意见》充分体现了促进老龄事业和产业协调发展的思路：明确提出政府主导、社会参与，提供基本公益性产品和服务；充分发挥市场机制作用，提供多元化产品和服务；要推动基本公共服务与多样化服务协调发展；建立基本养老服务清单制度等。这些规定，有利于进一步区分清楚政府、市场、社会三大部门的责任边界，以及区分清楚涉老基本公共服务与非基本公共服务的边界，抓住了事业和产业协调发展的关键。
确立两个理念
即把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。这是统筹推进积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略的必然要求，有利于实现人口老龄化的“机会成本”和“沉没成本”双降低。积极老龄观是积极应对人口老龄化国家战略的核心理念，同时积极应对人口老龄化国家战略和健康中国战略在理念方面的交汇点就是健康老龄化。在工作实践中，一方面通过培育和践行积极老龄观，有利于发挥老年人的主观能动性，变非生产性人口为生产性人口，降低整个社会的实际抚养负担，同时也有利于激发老龄社会的内生活力，降低老年人力资源闲置的“机会成本”。另一方面，人口老龄化的冲击主要体现在失能、失智、伤残、患病老年人口的大幅增加方面。“老龄化成本”也主要体现在对这些脆弱群体的医疗、护理、照料等沉没投入上。实施健康老龄化，有利于提升全人口的健康人力资本，特别是缩短老年人带病、残障生存期，提升人口老年期的健康水平，降低应对人口老龄化的“沉没成本”。
从这个意义上来看，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程各领域，可以走出一条低成本、高成效的积极应对人口老龄化中国特色道路，为世界老龄问题的解决贡献中国智慧和中国方案。
定位“三个事关”
《意见》对新时代老龄工作的战略定位概括为“三个事关”：即事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。这是党中央、国务院对老龄工作地位和作用的高度概括。
事关国家发展全局，是因为人口老龄化作为发展前提和基础的改变，必然对我国经济社会发展的全领域、各环节以及国家综合实力、国际竞争力都产生深刻持久的影响。事关亿万百姓福祉，是因为人人都会老，家家有老人，而且老年人拥有幸福的晚年，后来人才能有可期的未来，养老问题解决的好坏也直接影响当下中青年人对未来养老安全的预期。事关社会和谐稳定，是因为老年群体日益转变为重要的社会利益群体，参与社会发展、共享发展成果的要求越来越迫切，社会利益诉求格局随之发生深刻变化，另外老年抚养比的提升也将深刻改变代际利益分配格局，不仅影响家庭和睦，也影响代际和顺。
这“三个事关”，分别对应老龄化条件下的经济社会可持续发展问题、公民老年期福祉的保障问题，以及人口老龄化背景下的代际协调发展问题，背后则分别对应思考和处理老龄问题的“结构视角”“群体视角”和“代际视角”等三种视角。“三个事关”的战略定位，有利于破解就“养老问题”谈“养老问题”，脱离“发展问题”谈“老年民生”问题，脱离“老龄社会形态”谈“积极应对人口老龄化”的思维偏狭和认识误区，真正树立大老龄的工作格局。
坚持四项原则
《意见》关于加强新时代老龄工作的四条原则，是对我国老龄问题规律、老龄工作规律和老龄社会发展规律的深刻洞悉，也是对我国老龄工作历史经验的高度精炼。
第一条原则“坚持党委领导、各方参与”。应对人口老龄化的长期性、艰巨性、系统性和高投入性，决定了仅仅依靠某一主体的行动都不可能取得成功，必须在党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭、个人等五大主体的责任边界，找准各自定位，实现共同行动、优势互补，方能实现成功应对。这条原则的核心要义，是界定好党委领导下的政府、市场、社会、家庭、个人五大主体的责任边界，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新格局。
第二个原则“坚持系统谋划、综合施策”。我国面临发展问题和人口老龄化问题交织重叠的复杂局面。积极应对人口老龄化，既要考虑紧紧抓住“发展”这个根本，在统筹经济社会发展中夯实人口老龄化应对基础；又要充分考虑挖掘人口老龄化带来的机遇，打造新的经济增长点、培育经济发展新动能，助推经济社会发展。既要立足当前，解决好老年群体急难愁盼的现实问题，又要着眼长远，解决好人口老龄化带来的可持续发展问题。这条原则的核心要义，是统筹解决老龄问题与发展问题，以及统筹解决老龄问题的发展方面和人道主义方面，消除政策制度的条块分割，增强政策制度的一致性、协调性和系统性，形成全方位提升老年人生活质量的政策制度合力。
第三个原则“坚持整合资源、协调发展”。核心要义是整合养老服务和健康支撑两大体系，实现两大体系在居家社区机构三个层面衔接整合、格局同构，更好满足老年人的连续性、整合型健康养老需求。同时，意在促进老龄事业和产业的共兴共荣、涉老的基本与非基本公共服务的相互衔接、老有所养与老有所为的相互结合，发挥好“1+1>2” 的协同效应。另外，本条原则将老年民生问题，由此前的“经济保障、服务保障、精神关爱”等三个维度，进一步拓展为“经济保障、服务保障、精神慰藉、作用发挥”等四个维度。这既是贯彻落实积极老龄观的具体体现，也是构建共建共享共融的老龄社会的客观要求。有利于改变此前将老年人简单视为需要保障、照顾、优待、救助等客体的错误做法，真正把老年人视为积极、能动的社会主体。
第四个原则“坚持突出重点、夯实基层”。老龄工作的重心在基层，难点在基层，政策需要贯彻落实在基层。绝大多数老年人居住在家庭、生活在社区和基层，广大老年人急难愁盼的问题需要在基层得到就近就便解决。此条原则的核心要义是坚持共同富裕的方向，聚焦解决老年人健康养老最紧迫的问题，将老龄问题的治理中心下移，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，实现均等化供给、精细化管理、精准化服务。
聚焦五个重点
老龄问题具有广泛性和持久性，积极应对人口老龄化是一项系统的工程，需要着眼长远，分阶段推进。老龄问题也具有紧迫性和现实性，更要分清轻重缓急，立足当前，聚焦现实问题，抓住牵一发而动全身的重点任务，强力推进、精准破局。党中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《关于加强新时代老龄工作的意见》，两个文件远近结合，相互衔接，共同破解老龄问题的“远虑近忧”。《意见》聚焦了以下五个重点任务，明确了思路方向和工作要求：
一是民生保障。民生是为政之要。《意见》从保障和改善老年群体民生、防范和化解老年期收入、健康、失能三大风险的角度，提出要健全养老、健康、长期照护等服务和保障体系，侧重解决“老有所养”、“老有所医”和失能后的“老有所护”问题。
二是社会参与。参与是共享共建的前提。《意见》从践行积极老龄观，引导广大老年人做“有作为、有进步、有快乐”的新时代老年人角度，提出要促进老年人社会参与，并从扩大老年人教育资源供给、提升老年文化体育服务质量、鼓励老年人继续发挥作用等三个方面做出要求，侧重解决“老有所学、老有所乐、老有所为”问题。《意见》民生保障和社会参与两个部分完整呼应了“五个老有”的工作目标。
三是老年友好社会。老年友好是提升满意度和获得感的关键。《意见》从构建老年人与社会，老年人与环境和谐共融关系的角度，提出要“要着力构建老年友好社会”，分别从“法治护老、环境宜老、社会敬老”三个方面做出部署，侧重解决“老有所安、老有所居”问题。
四是银发经济。发展银发经济是“保民生、促发展”的共同要求。我国已进入人口老龄化急速发展期，伴随老年人口需求数量增长、品质升级，以及消费观念和能力提升，老龄产业迎来了广阔市场空间。《意见》从挖掘老龄化给经济发展带来机遇和活力的角度，聚焦老龄产业的发展，提出积极培育银发经济的重要部署，重在顺应老年人消费升级趋势、提升老年人生活品质的同时，打造新的经济增长点，实现人口老龄化与经济发展良性互动。
五是治理能力。治理能力是老龄事业行稳致远的根本保障。《意见》从提升老龄问题治理体系和治理能力现代化的角度，提出要强化老龄工作保障和组织实施保障，旨在进一步加强党对老龄工作领导，夯实老龄事业高质量发展的要素支撑，解决老龄工作面临的人才短缺、设施欠缺、资金不够、研究不足、责任不明、社会参与不充分等问题。
这五个领域的重点任务，既是解决老年人问题，也是解决人口老龄化问题的共同发力点，既考虑到了积极应对老龄化的风险和挑战，也考虑到了发掘老龄化带来的活力和机遇，充分体现了“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”的要求。
实现六项创新
靶向聚焦问题，进行政策创新，是《意见》的鲜明特色。针对实践中的痛点、赌点、难点，充分借鉴地方探索经验，《意见》在多个领域实现了政策制度的创新。
一是养老服务领域。针对基本养老服务内涵不清、外延不明，老年人能力评估标准条块分割等问题，《意见》提出要建立基本养老服务清单制度，建立老年人能力综合评估制度，这既有利于推动建立基本养老服务体系，也有利于为今后长期照护保险制度实施夯实配套制度根基。
二是医养结合领域。《意见》实现了多点政策突破：扩大医联体提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务范围，可按成本收取上门服务费，有利于激发基层医务人员上门服务的积极性。针对老年健康服务资源短缺和碎片化问题并存现象，提出要建立医疗、康复、护理双向转诊机制，旨在加强机构间相互衔接协作，横向整合健康服务资源。探索相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制，有利于建立“患者不动医生动”的就医模式，方便老年人享受“床边”的医养结合服务。针对入住养老机构的老年人看病就医需求大、医疗定额低问题，《意见》规定根据服务老年人特点，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。针对招不来、留不住医务人员问题，规定养老机构举办的医疗机构工作医务人员可参照执行基层医务人员相关激励政策。
三是老年人积极作用发挥领域。针对适合老年人的就业岗位少、就业渠道不畅、缺乏公共就业服务支持、存在政策掣肘等问题，《意见》提出要探索适合老年人灵活就业的模式，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务，全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定。这些创新举措有利于老年人在更大范围和程度上参与经济社会发展，发挥正能量，做出新贡献。
四是权益保障领域。《意见》规定“制定涉及老年人利益的具体措施时，应当征求老年人的意见”，有利于从源头上维护老年人合法权益。《意见》提出要完善老年人监护制度、建立适老型诉讼机制，这有利于更好保护丧失或部分丧失民事行为能力的老年人的人身财产权益，也有利于减轻老年人的“诉累”。
五是家庭养老支持领域。针对家庭养老功能弱化，家庭成员履行赡养抚养义务面临的现实困难和政策制约，《意见》从住房政策、阶梯水电气价政策、就业政策、职业培训补贴等多个角度，激励家庭成员履行赡养义务、承担照料责任，旨在巩固和提升家庭养老功能，发挥家庭养老的基础性作用。
六是长期照护领域。针对失能老年人最急需的长期照护服务供给短缺、购买服务能力不足等问题，《意见》分别从供给端和支付端制度建设提出要求。特别是对长期护理保险制度试点内容进行了细化规定，有利于在加快试点的同时，防止制度碎片化，最终建立全国统一的长期护理保险制度。
推进七项整合
老龄工作点多面广，相关资金、资产、资源分散在各个部门和系统，必须加强统筹整合才能提升投入产出效益，达到低成本应对人口老龄化、满足老年人综合性需求的目标。统筹整合的视角和系统应对的理念贯彻《意见》全篇，具体表现为7个整合：一是医养资源整合。《意见》提出，进一步整合优化基层医疗卫生和养老资源，提供医疗救治、康复护理、生活照料等服务。二是教育资源整合。规定依托国家开放大学筹建国家老年大学，搭建全国老年教育资源共享和公共服务平台；创新机制，推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学。三是文体教设施整合。《意见》提出，各地要通过盘活空置房、公园、商场等资源，支持街道社区积极为老年人提供文化体育活动场所；县级层面整合现有资源，设置适宜老年人的教育文化健身交流场所。四是资金整合。一方面，规定统筹利用现有资金渠道支持老龄产业发展。另一方面，规定各地要统筹老龄事业发展，加大财政投入力度，各相关部门要用好有关资金和资源，积极支持老龄工作。五是街道层面服务资源整合。《意见》提出，依托和整合现有资源，发展街道(乡镇)区域养老服务中心或为老服务综合体，按规定统筹相关政策和资金，为老年人提供综合服务。六是“一老一小”服务资源整合。《意见》在加强老年设施供给部分，提出“探索老年人服务设施与儿童服务设施集中布局、共建共享”。七是数据整合。在强化科学研究和国际合作部分，《意见》提出，推动跨领域、跨部门、跨层级的涉老数据共享。
总之，《意见》集中体现了习近平总书记关于老龄工作的重要指示精神，集中体现了老龄理论研究的创新成果，集中体现了我国老龄工作的成熟经验，回答了新时代老龄工作怎么看、怎么干等重大理论和实践课题，实现了老龄工作格局、理念、原则、政策制度的全方位创新，具有鲜明的科学性、时代性、针对性、系统性，是新时代中国特色老龄事业不断取得新胜利的根本遵循和制胜法宝。全面学习贯彻《意见》精神，必将不断推动我国老龄工作走向新台阶，老龄事业高质量发展开创新局面，积极应对人口老龄化国家战略实施取得新成效！(作者系中国老龄协会政策研究部主任)
推动养老服务体系建设再上新台阶 林 宝
近日，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》(以下简称《意见》)正式发布，这是一份立足新时代新战略、聚焦老龄工作核心问题的重要文件，对新时代老龄工作进行了系统部署。其中，对养老服务体系建设进行了诸多制度设计和具体安排，必将进一步推动养老服务体系建设取得更快更好发展，再上一个新台阶。
《意见》进一步明晰了养老服务体系建设的方向。《意见》中明确提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系”，与十九届五中全会的表述比较，坚持了“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的基本要求，但是将“养老服务体系”与“健康支撑体系”并列，实际上是进一步强化了康养结合的要求，突出了养老服务体系建设的健康老龄化指向，实现目的层面的养老与健康、手段层面的养老服务与健康服务的有机结合，为新时代养老服务体系建设明确了目标和方向。
《意见》对养老服务职责有了更清晰的划分。《意见》强调了党委领导、各方参与的基本原则。明确划分了不同主体的责任，强调了“充分发挥政府在推进老龄事业发展中的主导作用”“充分发挥市场机制作用”和“注重发挥家庭养老、个人自我养老的作用”等三个作用，分别确定了各类主体作用发挥的领域，明确了“多元主体责任共担”，将有利于各类主体找准自己在养老服务体系中的责任和义务，理顺彼此关系，共同推进养老服务体系建设。根据责任划分，政府的主导作用主要是提供基本公益性产品和服务，市场机制作用需要实现产品和服务的多元化，家庭和个人也要发挥自身作用，积极参与养老服务供给。
《意见》统筹考虑了养老服务体系建设供需两侧的问题。养老服务体系建设既有如何在供给侧提高服务供给数量和质量的问题，也有如何在需求侧保障老年人获取服务满足需求的能力的问题。《意见》既对供给侧的居家社区服务、机构服务、健康服务、长期照护服务、医养结合、老年教育资源、文化服务等问题进行了部署，同时也对需求侧的养老保障体系建设和长期护理保险制度建设提出了相应的要求，实现了养老服务体系建设供需双侧的统筹考虑，将有利于统筹推进养老服务体系建设工作。特别是，在结构安排上，将多层次养老保障体系建设放在“健全养老服务体系”内容之下，将有利于从养老服务体系建设的角度推进多层次养老保障体系的发展，提高老年人获取养老服务的能力。
《意见》提出养老服务体系建设的具体任务。对于养老服务体系建设，《意见》提出了一些非常具体的要求。比如说，在居家养老服务方面，提出着力发展街道(乡镇)、城乡社区两级养老服务网络、鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务等；在规范养老机构发展方面，明确提出了公办养老机构的优先接收人员类型、建立健全养老服务标准和评价体系、研究制定养老机构预收服务费用管理政策等；提出建立基本养老服务清单制度，要求2022年年底前，建立老年人能力综合评估制度，评估结果在全国范围内实现跨部门互认；在推进医养结合方面，要求2025年年底前，每个县(市、区、旗)有1所以上具有医养结合功能的县级特困人员供养服务机构。此类的具体政策在文件中各个部分还有很多，这些将为地方政府落实文件精神提供具体的抓手，也为后续评估政策实施情况提供了直接的标准，有利于推动各地区的养老服务体系建设工作。
总之，《意见》在我国即将进入中度老龄化阶段的关键时刻，在实施积极应对人口老龄化国家战略的关键节点，对新时代老龄工作的系统部署，对养老服务体系建设的具体安排，必将推动我国老龄工作和养老服务体系建设进入新阶段。(作者系中国社会科学院应对人口老龄化研究中心副主任兼首席专家)
优化养老服务保障机制的新指引 何文炯
科学有效地应对人口老龄化，不仅要有清晰的思路和明确的任务，还需要有效的保障机制。过去20多年来逐步形成的老龄工作保障机制，为推进我国老龄事业健康发展作出了重要贡献。进入新时代，老龄事业面临诸多新问题，对老龄工作有更高的要求，因而需要进一步健全老龄工作保障机制，尤其是在人财物等方面。
强化人才培育机制
人力资源是第一资源。做好老龄工作需要各类人才，但现实的状况与之不相适应。因此，要通过体制机制创新，吸引更多优质人力资源进入老龄工作领域。这个领域需要各类具有专业技能的工作人员，当前最需要的失能老人的照护人员。事实上，随着人口老龄化和高龄化，失能老人的数量和比重正在持续增长，这就需要一大批具有爱心、训练有素的专业人员，为居住在养老机构或者居住在家中的重度失能老人提供专业化的照护服务。从最近这些年的实践看，这支队伍建设遭到冷遇，主要是因为照护服务人员的薪酬待遇低、社会地位不高，因此，要培育有益于照护服务人员从业和发展的环境，逐步提高照护服务人员的薪酬待遇，使之与其付出的劳动和所承担的责任相匹配，从而吸引更多的人员进入这一行业，并愿意长期从事这一行业。总之，要使老年照护服务行业成为受人尊重、具有吸引力的行业。与此同时，还需要注意到，大量的老年人居住在家中，这里包括生活能够自理的老年人、轻度失能的老年人和少量重度失能的老年人，他们除了接受社会化的照护服务之外，需要家庭成员和亲友的照护，这就需要通过普及照料服务知识和相关技能，全面提高普通社会成员照护老人的能力，也就是要培育一大批兼职的老年照护服务人员，这也有益于老年照护服务志愿者队伍的扩大。
健全资金保障机制
老龄事业发展离不开资金的投入，因此要按照多元共治的原则，健全资金保障机制，在明晰中央和地方各级财政责任、制定相关优惠政策的同时，注重充分调动民间资源，让更多的资源进入老年保障服务领域。就当前的现实而言，最重要的是两项。一是优化两项基本养老保险制度的筹资机制，实现制度长期持续健康运行，以保障全体老年人有稳定的收入来源，从而确保其具有购买基本生活资料的能力并形成稳定的预期。职工基本养老保险制度的重点是完善筹资机制、稳定养老金给付标准并保持购买力不下降，为此要培育在职和退休职工的理性预期；城乡居民基本养老保险制度的重点是建立养老金稳步增长机制、稳步提高保障待遇水平，为此需要加大财政投入并调动城乡居民参保和增加缴费的主动性。二是加快建立长期照护保障制度，以适应人口老龄化、高龄化和家庭小型化趋势。面对日益增长的失能老人照护服务需求，需要在加快发展养老服务业以增加供给的同时，通过建立长期照护保障制度，提高失能老人购买社会化照护服务的能力。当前，要在稳步开展长期照护保险试点的同时，通过财政资金，加快建立并普遍实行失能老人照护服务补助制度，尽快解决经济困难家庭中重度失能老人的照护服务问题，以确保他们的基本生活和基本尊严。
创新服务供给机制
老年人需要各种各样的服务，因而需要为其创造必要的条件，这里既需要有硬件，也需要有软件。为此，需要不断创新服务供给机制，以提高资源配置的效率。当前的重点，一是加强无障碍环境建设，这里包括老年人家庭生活环境的适老化改造，老年生活社区和城乡公共设施的适老化改造，例如生活区多层住宅的电梯安装等，努力创造老年友好型环境。与之相应地，应当尽快制定和完善城乡建设标准。二是加快发展居家养老服务，通过发展各类入宅服务，为大量居住在家中的老年人提供社会化服务，包括生活、医疗、照护、心理等各方面，相关的政策需要全面梳理并予以改进。三是着力提高养老机构的服务能力和服务质量，尤其是增加养老机构中护理型床位的数量和比重，以适应重度失能老人入住养老机构的需要，同时充分调动社会资源，加快培育民办养老机构，发展公建民营养老机构，积极推进公办养老机构转型发展。四是积极发展安宁疗护和临终关怀，逐步减少无为的抢救治疗，引导老年医疗服务资源合理配置，不断提高老年人生命最后一程的生活质量。五是加快转变老年服务领域的资源投入方式，逐步由“补供方”为主转向“补需方”为主，更多地采用购买服务的方式，以增强公共资源配置的公平性，不断提高公共财政资金使用的效率。(作者系中国社会保障学会副会长、浙江大学老龄和健康研究中心主任)
陈靖编辑
